Los economistas hablan de diferentes políticas instrumentales, como: la monetaria, la cambiaria o la fiscal. Los estudiosos de las dos primeras parece que trabajan con algo realmente intricado y difícil de formular y aplicar. Particularmente lo monetario, que es un ámbito exclusivo de los que ejercen el llamado “sacerdocio secular”.  John K. Galbraith, en sus “Memorias” dice que este sacerdocio lo ejercen aquellos que en materia económica median entre el hombre y lo desconocido, como el clero media entre Dios y el hombre.

El sacerdocio secular se ejerce en zona del ámbito público, donde, y cito a Galbraith: “la gente en general, y sus legisladores, están de acuerdo en que los problemas son tan complicados o abstrusos que nadie puede tener la esperanza de llegar a entenderlos.”. Por la falta de entendimiento de las personas en las áreas de la secularidad sacerdotal estos tienen que delegarse en quienes, y cito a Galbraith de nuevo: “por conocimientos, experiencia, ignorancia, o petulancia han llegado a convencerse y convencer a otros de que si los entienden”. Y yo agrego, lo que lleva a la infalibilidad e imprescindibilidad  secular.  La perpetuación de un grupo sacerdotal se da, según el  autor citado, por un sentido de misterio que es fuente de poder, que suele ser común a todo grupo sacerdotal, y hace que sus miembros practiquen con regularidad un estilo de comunicación ignoto donde no puede penetrar ningún profano.  Uno de los reductos más conspicuos del sacerdocio secular es el Banco Central.

Los tributos son parte de otra política instrumental, la política fiscal, y no constituyen un tema sacerdotal, es un asunto común a todos los humanos y una realidad tan segura como la muerte, según Benjamín Franklin. La ciencia de la Hacienda, decía Günter Schmölder, en su libro “Lo Irracional en la Hacienda Pública”, no ha perdido nunca el contacto con lo humano que ahora se pide para la economía en general, y pedía este autor, que sólo se piense en el tema de la “justicia fiscal” que está repleto de aspectos políticos o sicológicos como los temas de la moral fiscal y la resistencia a los impuestos.

Pero al margen de la contextualización del tema de los impuestos como algo humano, quizás insustancial y de intrascendentes complejidades, la figura que interviene regularmente en la formulación de las políticas de los tributos es el doctrinario. No fue John Kenneth Galbraith quien definió este personaje, sino Luigi Einaudi, que en el gobierno de Italia fue todas las cosas posibles: Senador, Ministro de Hacienda, Gobernador del Banco Central y hasta Presidente de la República. Además fue un reconocido economista con textos fundamentales en materia de Hacienda Pública.

Los doctrinarios, decía Einaudi, en su libro “Mitos y Paradojas de las Justicias Tributaria”, cito: “son esa gente que continuamente examinan las leyes vigentes en los países extranjeros para señalar al gobierno de su propio país los nuevos impuestos, no conocidos en la patria, y que considerando  superado lo nacional y antiguo, tiene siempre a flor de labio lo ultramontano y moderno.”. El doctrinario es aquel, continua Einaudi, “que descubre una institución que le parece buena, regulada por las leyes rusas, neozelandesas o peruanas, brama inmediatamente: “¿Nos atreveremos a quedar atrás en la vía del progreso fiscal en relación con pueblos venidos al mundo mucho tiempo después que nosotros?” El doctrinario lee un libro cualquiera, o se imagina una escala nueva de tipos del impuesto sobre la renta, que le parece más bella y más racional que la vigente, mejor apoyada por extensa demostración de símbolos algebraicos  y pretende que la haga suya el Ministro de Hacienda”.

Luigi Einaudi escribió lo siguiente opinión sobre doctrinarios y los  tantos expertos que aparecen en el mundo alrededor del tema de los tributos: “Los doctrinarios son una de las siete plagas de Egipto y, en cuestión de perniciosidad  pública, sólo aparecen detrás de otra pestilencia conocida en nuestra lengua con el nombre de “peritos” y más conocida en el lenguaje internacional ginebrino con el nombre de “expertos”. Doctrinarios y peritos son aliados estrechísimos, porque le aflige el mismo vicio mental, que es la convicción de creerse llamados por Dios a resolver “problemas:…”. “Para cualquier problema que sea, doctrinarios y peritos tienen siempre dispuesto un remedio infalible que es necesariamente un parche en una pierna de madera; porque no existen “problemas”, sino un solo problema de aspectos cambiantes y numerosos, ninguno de los cuales pueden cambiarse sin que cambien todos los demás aspectos  del mundo económico y social en un sentido, que si acaso es previsible para el razonamiento, es ofensivo para la “sapiencia” del doctrinario y para la “pericia” del experto.”.

La política tributaria es una política instrumental, que es parte de la política fiscal, que a su vez es parte de la política económica, y como política instrumental se refiere a los tributos, como instrumentos para alcanzar determinados objetivos económicos, está referida a los medios no a los fines que le vienen dados, y por tales características ha sido definida, fuera de ámbito marxista, como una política ateleológica. En tal medida la política tributaria trata de los instrumentos útiles para alcanzar determinados propósitos económicos, que no se definen con la política tributaria, sino en el marco general de la política económica. La racionalidad o el valor de una política tributaria viene dado por la adecuación operativa del instrumento, o de los instrumentos, con los objetivos económicos procurados.

Los tributos no sirven para todas las cosas ni para alcanzar todo los objetivos. La eficacia potencial o las posibilidades de una política económica se establecen considerando los instrumentos seleccionados y su adecuación a los objetivos pretendidos.  Así como un martillo en un uso racional sirve para golpear un clavo y clavarlo y un serrucho sirve para cortar madera, no podemos tener un martillo que funcione bien cortando madera y al mismo tiempo sirva para clavar, como no podemos tener un serrucho útil para clavar un clavo y cortar madera. Tal pretensión considerándola como una política, y entendiendo el concepto de política como la acción de un sujeto para lograr algo, sería irracional. Por lo menos con respecto a los propósitos para lo que estos  instrumentos (martillo y serrucho) son obviamente inadecuados.

No hay irracionalidad en abstracto, como no hay una distorsión sin un referente. La racionalidad tiene que ser establecida observando la adecuación entre los instrumentos, en este caso los instrumentos de políticas económicas, y en particular los tributos, y los objetivos que se quieren alcanzar con ellos.

Esto es difícil de entender cuando en la formulación de la política tributaria interviene muchos doctrinarios aliados de peritos de las cofradías de los organismos internacionales, que regularmente se tornan complacientes para no ofender con un lenguaje lleno de ambigüedades. También intervienen los genios de dogmas copiados que se reparten por el mundo en éxodos como colones y que nos traen para enseñarnos prácticas fracasadas en sus propios países, sin considerar que este país tiene una realidad distinta. Que nos transfieren de tierras no extrañas formulas tributarias para enseñar a súbditos macondianos como nosotros a comportarse como ricos sin serlo y a que paguen impuestos como tales. Se pretende así borrar toda nuestra realidad tributaria, al margen del hecho de quienes somos.

En tal modo hoy se elaboran nuestras leyes tributarias con doctrinas yuxtapuestas, con el objeto de borrar lo antiguo, que nadie las entiende y en tal forma son laberínticas que pedir hoy un poco de simplicidad no es una demanda inútil. Estableciendo que hay que reconocer que el lenguaje jurídico de las leyes no es el lenguaje matemático del economistas ni tampoco lo son las deposición teoréticas de nociones aprendidas en realidades extrañas, que sólo pueden ser útiles mutatis mutandis y si son adaptables a nuestra realidad.  “Las leyes no son sólo argumentos árcanos técnicos: son instrumentos para lograr importantes metas sociales.”, dicen Robert Cooter y Thomas Ullen en su libro “Derecho y Economía”.

Los autores citados, en el párrafo anterior, establecen que los economistas pueden aprender ciertas técnicas de los abogados, porque estos pasan mucho tiempo tratando de resolver problemas prácticos. El análisis legal se forja en la práctica y los fallos en las disputas legales regularmente dependen de cómo se describan los hechos, por el modo en que aprenden a considerar las distinciones legales que a veces resultan excesivas para quien no es abogado. Formular o diseñar un tributo implica algo más que ser abogado y algo más que ser economista y hasta mucho  más que ser un recaudador de impuestos.

Todo lo hecho aquí en materia tributaria tiene su historia y se fundamenta en una dogmática Latinoamérica con una propuesta de modelo tributario formulada por profesores cuya notabilidad trascendió a la de sus países  y que fueron reconocidos en el mundo y estuvieron aquí enseñando a muchas gentes de este país lo que es un tributo, y muchas gentes viajaron a sus países o aquellos países a donde ellos estaban.  Se ha trabajado mucho procurando la racionalidad, coherencia y la adecuación a nuestra realidad del contenido de las leyes tributarias, que pueden ser cambiante en muchos aspectos pero permanente  en sus principios. Pero el mundo se reinventa y se recrea con cada jefe de los órganos de la  administración tributaria.

La política tributaria en algún modo debe ser coherente y como ha sido imposible erradicar el aspecto humano de esta parte de la disciplina económica el mismo debe ser contemplado y no gravar a los contribuyentes hasta que griten y hacer de la política tributaria un ejercicio de ensayo y error donde se pone un impuesto que no debió existir como el de la placa y luego se suspende ilegalmente, cuando existía la experiencia reciente de las reacciones de la clase media frente al primer intento de aumentar este impuesto. Una clase que paga precios exorbitantes en los combustibles sólo por las cargas impositivas. Además que los controles de un impuesto de esa naturaleza pueden ser inaplicables en momento que los sujetos del mismo tenga que buscar 20,000 y 10,000 pesos para pagarlo cuando ya paga otros impuestos bastante elevados, salvo que se piense en un estado policiaco.

El ideal de justicia no se procura gravando a todos por igual donde no son iguales o tomando la misma proporción de quien tiene menos y de quien tiene más. Todos los carros de lujos de precios exorbitantes entraron a este país exonerados de impuestos, con exoneraciones transferidas por los legisladores, mientras cada clase media ha tenido que hacer piruetas financieras para tener un vehículo pagando sus impuestos, para vivir en una ciudad donde no hay transporte público. Un impuesto así no es más que un rasgo de injusticia de la estructura tributaria de este país, aunque se pretenda gravar los carros lujo que son menos.

Aunque Carl Shoup señaló a  la administración tributaria como la llave de la política tributaria no es el papel de un Director General de ésta hacer política tributaria,  y anunciar como si fuera la lectura de una disposición faraónica la aplicación o no de un impuesto, si quiere hacerlo debería convertirse Ministro de Hacienda.

En materia tributaria, en la República Dominicana, el Ministerio de Hacienda es una caricatura sin importar quien ocupe el cargo, porque entidades que le deben ser subordinadas como rector de la política fiscal funciona como órganos independientes, creando dispersión en todo lo que se refiere a la política tributaria.

Pero en entre las gentes que formulan políticas impositivas en este país hay quienes no saben distinguir entre lo que es una exención y un mínimo no imponible o le que es estar fuera de ámbito de aplicación de un impuesto, que los españoles llaman no sujeción. Tal ignorancia es lo que ha determinado todos los problemas con las compras por la internet, porque se llega a desconocer hasta lo que es un impuesto interno y lo que es un impuesto sobre las importaciones.

En tal modo uno puede observar en este país los formuladores de políticas tributarias que tienen sus doctrinas y sus particulares ignorancias sobre las cosas, que llegan a derogar leyes que no tienen vigencia y dejan vigente y aplican leyes que han sido derogadas y con sólo derogar una ley que modifica a otra creen haber derogado la ley modificada. Todo esto se puede observar en los debate para la aplicación mínimo no imponible en la recaudación de los derechos aduaneros y las compras por la internet.

Si bien hay que establecer un mínimo de no imposición para manejar razonablemente los costos de la recaudación en las aduanas de los derechos arancelarios, esto no se puede establecer por un decreto, y no era necesario utilizar una ley para derogar un decreto, un decreto se deroga con otro decreto. Eliminar la derogaciones del artículo 49 de la ley 253-12, no le dará vigencia a las supuestas exención de la  “Categoría B, sobre Envíos de Bajo Valor, libres del pago de derechos e impuestos”, del Decreto No. 402-05, del 26 de julio de 2005, y no se la dará porque eso es reserva de ley. Únicamente la ley puede establecer un mínimo no imponible y disponer que se pueda indexar para mantener el valor real de mínimo establecido, como sólo a través de la ley se pueden establecer exenciones. Eso no lo puede establecer un decreto. Tampoco se puede establecer que tal exención está de acuerdo con los convenios de libres comercio porque no  es así, o que es parte de acuerdos que nunca se aprobaron o que ni siquiera ocurrieron.

Las disposiciones de la Ley No.277-12, más que resolver el problema derogando el artículo 49, de la Ley No. 253-12, lo complica, porque las disposiciones del decreto no entran de nuevo en vigencia por el hecho de que se derogue el artículo 49 citado, sino que la mismas ley, u otra ley debió reestablecer lo que dispone el artículo 4, del Decreto 402-05, porque instituirlo por un decreto no es conforme con la Constitución de la República. La ley tendría que darle  vigencia, no a una exención, porque no lo es, sino a un mínimo no imponible. La Ley No. 277-12, en su artículo Único, al final dice que “pagarán los impuestos correspondientes,” que es lo que se ha tratado en este caso. Todo esto se da porque los doctrinarios de Hacienda no entienden el derecho y es muy difícil en su alta sabiduría explicárselo.

En el caso de que la vigencia de la supuesta exención se estableciera, según los acuerdos de libre comercio, sólo afectaría la imposición sobre el comercio exterior, que son los aranceles, pero no sería lo mismo con los impuestos internos al consumo como el Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados Y Servicios  (ITBIS) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), porque los acuerdos de libre comercio sólo se refieren a los impuestos sobre las importaciones o derechos arancelarios que son parte de la imposición sobre el comercio exterior, no a la imposición interna.

Una modificación de la Ley 253-12 puede servir para establecer tales mínimos no imponible en compras al exterior, pero en la misma redacción del Decreto 402-05 hay elementos que resultan oscuros y confusos, como  los conceptos de “efectos personales” y “regalos”. No puede ser un regalo lo que yo adquiero en una tienda del exterior vía internet, como no lo son las adquisiciones que yo hago en el comercio interno. Además sólo entra en el ámbito de aplicación “los regalos no solicitados. ¿Significa esto que sólo hay un regalo cuando es por iniciativa de quien lo da, no cuando se pide o solicita ni cuando se compra? En el caso de los efectos personales habría que establecer que entra en este concepto y estaría claro que un aparato de afeitar lo es, o un cepillo para la limpieza de los dientes y hasta un bolígrafo y una cartera, pero un televisor o una pantalla en esta categoría sería bastante dudoso. Aclarar esto sería la función de un reglamento, no establecer un mínimo cuya disposición sólo le compete a la ley.

Ahora bien, es difícil alegar la ley cuando en el diseño de las políticas tributarias están los doctrinarios en ejercicios de su elocuencia tributaria para impresionar a quienes se dejan y con más poder que aquel que razón tiene. También es difícil alegar la ley cuando esta no es un referente para quienes la alegan en todas las cosas ni para los que destacan su vigencia alegando inclusive disposiciones que no existen.

Pero lo más inverosímil  debe ser  que la ley esté sujeta a escrutinio por las aclamaciones mediáticas interesadas y que al son de tales aclamaciones se modifique, en ejercicio de un pragmatismo que se fundamenta con argumentos fácticos, no legales.

En toda la materia tributaria en el país se aplica el método de ensayo y error, aprobando una ley para derogarla mañana con una disposición administrativa, desestabilizando lo que debe ser estable para dar certeza a quienes cumplen con sus obligaciones tributaria. Muchas de estas discusiones no existieran si lo que se pone o no en una ley tributaria fuera previamente observado por los que conocen las singularidades de este tema y si muchos jefes fueran capaces de botar aquellos que sólo dicen cosas que les agradan. También si los méritos políticos carentes de capacidad, muchas veces esgrimidos con natural arrogancia en discusiones técnicas, no sustituyeran el conocimiento al momento de la formulación de las políticas tributarias.